Sono illegittimi i pedaggi sulle strade che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali – Sentenza n. 1576 del 21 febbraio 2011

Ente Giudicante: T.A.R. del Lazio sede di Roma
Procedimento: Sentenza n. 1576 del 21 febbraio 2011

Sono illegittimi i pedaggi sulle strade che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta all’Anas. Via libera ai rimborsi.

Il Tar Lazio  ha accolto i ricorsi presentati insieme alle province di Firenze, Rieti, Ferrara e Pescara, Regione Toscana ed il Movimento dei cittadini e disposto l’annullamento del decreto ministeriale del 25 giugno 2010 con il quale erano stati individuati i caselli nei quali dovevano essere applicati gli aumenti dei pedaggi a partire dal 1 luglio 2010.

Il Tribunale Amministrativo ha rilevato nella sentenza che il provvedimento fa acqua da almeno due parti. La prima è che, dice il Tribunale, il provvedimento “si rivela adottato in violazione  di norme comunitarie in materia, nonché della norma nazionale di recepimento, atteso che determina forfettariamente la maggiorazione per le classi di pedaggio, a prescindere peraltro dall’effettivo uso dell’infrastruttura”.

Nella sentenza in commento il TAR ha rilevato che il decreto non tiene conto degli automobilisti che percorrono le strade di interconnessione senza però entrare nelle autostrade (come accade ad esempio per il Grande Raccordo Anulare di Roma). In pratica introdurre nuovi pedaggi non si può per ragioni strutturali. Si legge nella motivazione che “non vi è la necessaria e imprescindibile corrispondenza tra chi è tenuto al pagamento del pedaggio e quanti utilizzano le tratte di strada interessate dal provvedimento. La tariffa, al pari della tassa, è dovuta per la fruizione di un servizio a domanda individuale, secondo il principio del “beneficio”, in ragione del quale il pagamento è dovuto da chi riceve l’utilità, che si contrappone al criterio della “capacità contributiva” alla base del sistema delle imposte”. Secondo il TAR del Lazio la tariffa deve corrispondere ad un servizio “divisibile” fra chi ne può usufruire e chi no: “La ricorrente ha fatto presente che, per otto stazioni di esazione che interferiscono sul territorio provinciale, non sussisterebbe la necessaria interconnessione con le tratte di strade in gestione diretta Anas soggette al nuovo pedaggio.

Occhi puntati ora sugli effetti che la decisione è destinata ad avere sui rimborsi per i pedaggi già corrisposti prima della decisione di Anas di congelare il provvedimento. A indicare la via dei rimborsi era stato lo stesso presidente dell’Anas Pietro Ciucci che aveva annunciato di attendere la sentenza definitiva della magistratura amministrativa prima di procedere alla restituzione delle somme spese dagli automobilisti. Il Codacons aveva calcolato che la cifra da restituire agli utenti si aggirava attorno agli otto milioni di euro.

Tar Lazio, Sezione Prima, Sentenza n. 1576 del 21/02/2011

FATTO

Con decreto del 25 giugno 2010, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha individuato le stazioni di esazione relative alle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, presso le quali, a decorrere dal 1° luglio 2010 e fino alla data di applicazione dei pedaggi di cui all’art. 15, co. 1, d.l. 78/2010, e comunque non oltre il 31 dicembre 2011, si applica la maggiorazione tariffaria forfettaria prevista dall’art. 15, co. 2, del d.l. 78/2010.

Il ricorrente, Associazione di Promozione Sociale inserito nell’elenco ex art. 137 d.lgs. 206/2005, espone di essere legittimata ad agire a tutela degli interessi collettivi e dei diritti degli utenti e di essere titolare di specifica e differenziata posizione.

Di talché, nell’evidenziare che le stazioni individuate nel decreto non costituiscono un’interconnessione con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS cui il nuovo pedaggio deve riferirsi, ha proposto il presente ricorso, articolato nei seguenti motivi:

Violazione art. 15, co. 2, d.l. 78/2010. Eccesso di potere.

Il principio sotteso al pagamento del pedaggio è quello secondo cui l’utente paga un dato importo solo e soltanto se utilizza un determinato tratto di autostrada, per cui il pedaggio ha funzione di corrispettivo per l’uso dell’autostrada e le tariffe autostradali hanno natura di controprestazione, mentre il provvedimento individuerebbe stazioni di esazione in luoghi non interconnessi con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS soggette al nuovo pedaggio.

Violazione dell’art. 15, co. 2, d.l. 78/2010 sotto ulteriore profilo.

Il decreto individuante le “stazioni interconnesse” ai fini transitori avrebbe dovuto essere lo stesso che individuava tratte, criteri e modalità di esazione del pedaggio a regime.

Incostituzionalità dell’art. 15 d.l. 78/2010. Violazione direttiva 200/38/CE.

In ogni caso l’art. 15, co. 2, d.l. 78/2010 sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. nonché della direttiva in epigrafe che lega il potere tariffario alla percorrenza chilometrica.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha eccepito la carenza delle condizioni soggettive dell’azione ed ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.

Il ricorrente ha depositato altra memoria a sostegno delle proprie ragioni.

All’udienza pubblica del 26 gennaio 2011, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di carenza delle condizioni soggettive dell’azione è infondata.

Il Movimento Difesa del Cittadino è inserito nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico.

Inoltre, ai sensi dell’art. 2, lett. a), del proprio Statuto, il Movimento persegue con ogni mezzo legittimo, anche attraverso il ricorso allo strumento giudiziario, la finalità della tutela dei diritti e degli interessi delle persone nei confronti delle pubbliche amministrazioni.

Pertanto, il ricorrente deve ritenersi legittimato ad impugnare in sede giurisdizionale tutti gli atti potenzialmente pregiudizievoli per i consumatori e gli utenti e, tra questi, anche gli atti, quale quelli in discorso, applicativi di una maggiorazione tariffaria forfettaria nei confronti degli utenti delle infrastrutture stradali a pedaggio.

2. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.

2.1 Con il primo motivo d’impugnativa, il ricorrente ha evidenziato che il pedaggio ha funzione di corrispettivo per l’uso dell’autostrada, mentre il provvedimento individuerebbe stazioni di esazione in luoghi non interconnessi con le tratte autostradali in gestione diretta ANAS soggette al nuovo pedaggio.

L’art. 15 d.l. 78/2010, rubricato “pedaggiamento rete autostradale ANAS e canoni di concessione” ha indicato al primo comma che, entro quarantacinque giorni dall’entrata in vigore del decreto legge, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono stabiliti criteri e modalità per l’applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta di ANAS S.p.a., in relazione ai costi di investimento e di manutenzione straordinaria oltre che quelli relativi alla gestione, nonché l’elenco delle tratte da sottoporre a pedaggio, mentre, al secondo comma, ha previsto che, in fase transitoria, a decorrere dal primo giorno del secondo mese successivo a quello di entrata in vigore del decreto e fino alla data di applicazione dei pedaggi di cui al primo comma, comunque non oltre il 31 dicembre 2011, ANAS S.p.a. è autorizzata ad applicare una maggiorazione tariffaria forfettaria di un euro per le classi di pedaggio A e B e di due euro per le classi di pedaggio 3, 4 e 5, presso le stazioni di esazione delle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS; le stazioni di cui al precedente periodo sono individuate con il medesimo D.P.C.M. di cui al primo comma.

La tariffa, al pari della tassa (a differenza della quale costituisce corrispettivo di diritto privato e, quindi, non ha natura tributaria), è dovuta per la fruizione di un servizio a domanda individuale, secondo il principio del “beneficio”, in ragione del quale il pagamento è dovuto da chi riceve l’utilità, che si contrappone al criterio della “capacità contributiva” alla base del sistema delle imposte.

Nel caso di specie, la tariffa ha natura di corrispettivo per la fruizione di un servizio “divisibile”, sicché la stessa deve essere ontologicamente posta a carico del soggetto che fruisce del servizio, vale a dire dell’infrastruttura in gestione diretta ANAS.

Viceversa, il ricorrente ha fatto presente, fornendo degli esempi, che sarebbero state individuate stazioni di esazione non interconnesse con tratte autostradali in gestione diretta ANAS.

In sostanza, non sussisterebbe la necessaria ed imprescindibile corrispondenza tra chi è tenuto al pagamento del pedaggio e quanti utilizzano la tratta di strada interessate dal provvedimento.

Di qui – venendo meno il carattere di necessaria corrispettività della tariffa, non potendosi escludere che possa essere soggetto al pagamento della stessa anche chi non debba poi accedere all’infrastruttura da sottoporre a pedaggio – la fondatezza della censura.

2.2 Il Collegio rileva inoltre che le norme di cui all’art. 15 d.l. 78/2010 hanno indubbiamente inteso disporre l’adozione di un unico provvedimento per dettare la disciplina a regime e la disciplina transitoria relative al pedaggiamento della rete autostradale ANAS.

In particolare, il legislatore ha stabilito che le stazioni di esazione delle autostrade a pedaggio assentite in concessione che si interconnettono con le autostrade e i raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, presso le quali è autorizzata l’applicazione della maggiorazione tariffaria, devono essere individuate nell’ambito dello stesso decreto con cui sono stabiliti i criteri e le modalità per l’applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta ANAS.

Pertanto, al di là del dato formalistico dell’adozione di un unico atto in luogo di due atti distinti, la quale circostanza sarebbe di per sé sola inidonea a costituire vizio di legittimità dell’attività amministrativa, occorre ritenere che, nel prevedere l’individuazione delle stazioni di esazione con il medesimo decreto con cui sono stabiliti i criteri e le modalità per l’applicazione del pedaggio sulle autostrade e sui raccordi autostradali in gestione diretta ANAS, il legislatore abbia voluto assicurare la coerenza tra il regime transitorio ed il regime ordinario attraverso l’acquisizione e la valutazione contestuale degli interessi pubblici e privati in gioco nell’ambito dello stesso procedimento destinato a concludersi con l’adozione di un unico provvedimento.

L’emanazione del solo provvedimento afferente al regime transitorio, invece, costituisce una violazione al modello legale previsto dalla norma e, soprattutto, contrasta con la descritta esigenza di valutazione unitaria e contestuale degli interessi coinvolti dall’azione amministrativa.

Di qui, la fondatezza anche della seconda doglianza.

3. L’accoglimento del ricorso determina, per l’effetto, l’annullamento dell’impugnato DPCM del 25 giugno 2010.

4. Le spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 2.000 (duemila/00), sono poste a favore del ricorrente ed a carico, in parti uguali (ciascuna per € 1.000) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’ANAS.

P.Q.M.

accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnato DPCM del 25 giugno 2010.

Condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’ANAS spa, in parti uguali, al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 2.000 (duemila/00), a favore del ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Giorgio Giovannini, Presidente
Roberto Politi, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 21/02/2011